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【监察法释义(15)】监察对象范围
发布时间: 2018/4/9 作者: 文章来源:中央纪委国家监察委网站
  第十五条 监察机关对下列公职人员和有关人员进行监察:
  (一)中国共产党机关、人民代表大会及其常务委员会机关、人民政府、监察委员会、人民法院、人民检察院、中国人民政治协商会议各级委员会机关、民主党派机关和工商业联合会机关的公务员,以及参照《中华人民共和国公务员法》管理的人员;
  (二)法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员;
  (三)国有企业管理人员;
  (四)公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员;
  (五)基层群众性自治组织中从事管理的人员;
  (六)其他依法履行公职的人员。
  本条是关于监察对象范围的规定。
  规定本条的主要目的是用法律的形式把国家监察对所有行使公权力公职人员的全覆盖固定下来。
  党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出,必须以规范和约束公权力为重点,加大监督力度。我国宪法规定,中华人民共和国的一切权力属于人民。公权力是国家权力或公共权力的总称,是法律法规规定的特定主体基于维护公共利益的目的对公共事务管理行使的强制性支配力量。马克思、恩格斯指出,一切公职人员必须“在公众监督之下进行工作”,这样“能可靠地防止人们去追求升官发财”和“追求自己的特殊利益”。列宁在《国家与革命》中指出:“对一切公职人员毫无例外地实行全面选举制并可以随时撤换,把他们的薪金减低到普通‘工人工资’的水平。”马克思主义经典作家都强调,公职人员手中的权力不是私有物,而是人民给予的职责,要利用手中的权力为人民服务,当人民的勤务员,都是“人民公仆”。监察对象的范围,是所有行使公权力的公职人员。公职人员在国家的经济、政治和社会生活中行使公共职权、履行公共职责等。判断一个人是不是公职人员,关键看他是不是行使公权力、履行公务,而不是看他是否有公职。
  以零容忍态度惩治腐败是中国共产党鲜明的政治立场,是党心民心所向,必须始终坚持在党中央统一领导下推进。当前反腐败斗争形势依然严峻复杂,与党风廉政建设和反腐败斗争的要求相比,以前行政监察体制机制存在着监察范围过窄的突出问题。国家监察体制改革之前,党内监督已经实现全覆盖,而依照行政监察法的规定,行政监察对象主要是行政机关及其工作人员,还没有做到对所有行使公权力的公职人员全覆盖。在我国,党管干部是坚持党的领导的重要原则。作为执政党,我们党不仅管干部的培养、提拔、使用,还必须对干部进行教育、管理、监督,必须对违纪违法的干部作出处理,对党员干部和其他公职人员的腐败行为进行查处。监察法确定的监察对象,符合我国的政治体制和文化特征,体现制度的针对性和操作性。
  本条规定了六类监察对象。
  一是公务员和参公管理人员。
  本条第一项规定的是公务员和参公管理人员,这是监察对象中的关键和重点。根据公务员法的规定,公务员是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。主要包括8类:
  1.中国共产党机关公务员。包括:(1)中央和地方各级党委、纪律检查委员会的领导人员;(2)中央和地方各级党委工作部门、办事机构和派出机构的工作人员;(3)中央和地方各级纪律检查委员会机关和派出机构的工作人员;(4)街道、乡、镇党委机关的工作人员。
  2.人民代表大会及其常务委员会机关公务员。包括:(1)县级以上各级人民代表大会常务委员会领导人员,乡、镇人民代表大会主席、副主席;(2)县级以上各级人民代表大会常务委员会工作机构和办事机构的工作人员;(3)各级人民代表大会专门委员会办事机构的工作人员。
  3.人民政府公务员。包括:(1)各级人民政府的领导人员;(2)县级以上各级人民政府工作部门和派出机构的工作人员;(3)乡、镇人民政府机关的工作人员。
  4.监察委员会公务员。包括:(1)各级监察委员会的组成人员;(2)各级监察委员会内设机构和派出监察机构的工作人员,派出的监察专员等。
  5.人民法院公务员。包括:(1)最高人民法院和地方各级人民法院的法官、审判辅助人员;(2)最高人民法院和地方各级人民法院的司法行政人员等。
  6.人民检察院公务员。包括:(1)最高人民检察院和地方各级人民检察院的检察官、检察辅助人员;(2)最高人民检察院和地方各级人民检察院的司法行政人员等。
  7.中国人民政治协商会议各级委员会机关公务员。包括:(1)中国人民政治协商会议各级委员会的领导人员;(2)中国人民政治协商会议各级委员会工作机构的工作人员。
  8.民主党派机关和工商业联合会机关公务员。包括中国国民党革命委员会中央和地方各级委员会,中国民主同盟中央和地方各级委员会,中国民主建国会中央和地方各级委员会,中国民主促进会中央和地方各级委员会,中国农工民主党中央和地方各级委员会,中国致公党中央和地方各级委员会,九三学社中央和地方各级委员会,台湾民主自治同盟中央和地方各级委员会的公务员,以及中华全国工商业联合会和地方各级工商联等单位的公务员。
  公务员身份的确定,有一套严格的法定程序,只有经过有关机关审核、审批及备案等程序,登记、录用或者调任为公务员后,方可确定为公务员。
  参照《中华人民共和国公务员法》管理的人员,是指根据公务员法规定,法律、法规授权的具有公共事务管理职能的事业单位中除工勤人员以外的工作人员,经批准参照公务员法进行管理的人员。比如,中国证券监督管理委员会,就是参照公务员法管理的事业单位。列入参照公务员法管理范围,应当严格按照规定的条件、程序和权限进行审批。
  二是法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员。
  本条第二项规定的是法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员,这主要是指除参公管理以外的其他管理公共事务的事业单位,比如疾控中心等的工作人员。在我国,事业单位人数多,分布广,由于历史和国情等原因,在一些地方和领域,法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的事业单位工作人员,其数量甚至大于公务员的数量。由于这些人员也行使公权力,为实现国家监察全覆盖,有必要将其纳入监察对象范围,由监察机关对其监督、调查、处置。
  三是国有企业管理人员。
  本条第三项规定的是国有企业管理人员。根据有关规定和实践需要,作为监察对象的国有企业管理人员,主要是国有独资企业、国有控股企业(含国有独资金融企业和国有控股金融企业)及其分支机构的领导班子成员,包括设董事会的企业中由国有股权代表出任的董事长、副董事长、董事,总经理、副总经理,党委书记、副书记、纪委书记,工会主席等;未设董事会的企业的总经理(总裁)、副总经理(副总裁),党委书记、副书记、纪委书记,工会主席等。此外,对国有资产负有经营管理责任的国有企业中层和基层管理人员,包括部门经理、部门副经理、总监、副总监、车间负责人等;在管理、监督国有财产等重要岗位上工作的人员,包括会计、出纳人员等;国有企业所属事业单位领导人员,国有资本参股企业和金融机构中对国有资产负有经营管理责任的人员,也应当理解为国有企业管理人员的范畴,涉嫌职务违法和职务犯罪的,监察机关可以依法调查。
  四是公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员。
  本条第四项规定的是公办教科文卫体单位管理人员。作为监察对象的公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员,主要是该单位及其分支机构的领导班子成员,以及该单位及其分支机构中的国家工作人员,比如,公办学校的校长、副校长,科研院所的院长、所长,公立医院的院长、副院长等。
  公办教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位及其分支机构中层和基层管理人员,包括管理岗六级以上职员,从事与职权相联系的管理事务的其他职员;在管理、监督国有财产等重要岗位上工作的人员,包括会计、出纳人员,采购、基建部门人员涉嫌职务违法和职务犯罪,监察机关可以依法调查。此外,临时从事与职权相联系的管理事务,包括依法组建的评标委员会、竞争性谈判采购中谈判小组、询价采购中询价小组的组成人员,在招标、政府采购等事项的评标或者采购活动中,利用职权实施的职务违法和职务犯罪行为,监察机关也可以依法调查。
  五是基层群众性自治组织中从事管理的人员。
  本条第五项规定的是基层群众性自治组织中从事管理的人员。作为监察对象的基层群众性自治组织中从事管理的人员,包括村民委员会、居民委员会的主任、副主任和委员,以及其他受委托从事管理的人员。根据有关法律和立法解释,这里的“从事管理”,主要是指:(1)救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物的管理;(2)社会捐助公益事业款物的管理;(3)国有土地的经营和管理;(4)土地征用补偿费用的管理;(5)代征、代缴税款;(6)有关计划生育、户籍、征兵工作;(7)协助人民政府等国家机关在基层群众性自治组织中从事的其他管理工作。
  六是其他依法履行公职的人员。
  本条第六项是兜底条款。为了防止出现对监察对象列举不全的情况,避免挂一漏万,监察法设定了这个兜底条款。但是对于“其他依法履行公职的人员”不能无限制地扩大解释,判断一个“履行公职的人员”是否属于监察对象的标准,主要是其是否行使公权力,所涉嫌的职务违法或者职务犯罪是否损害了公权力的廉洁性。
  需要注意的是,公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中具体哪些人员属于从事管理的人员,需要随着实践的发展,不断完善。

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