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国家工作人员与公职人员的关系
来源:中央纪委国家监委网站 发布时间:2021年2月2日
  
  监察法基于对公权力监督全覆盖的目的,将行使公共职权、履行公共职责的公职人员作为监察机关监督、调查的对象。刑法基于对国家工作人员从严规制的刑事政策,将国家工作人员聚焦于从事公务的人员,作为确定职务犯罪具体罪名的依据。因此,监察法和刑法规制对象不同,公职人员与国家工作人员并不是同一个概念,两者内涵不完全相同。

  国家工作人员属于公职人员范畴。监察法第一条规定,加强对所有行使公权力的公职人员的监督,实现国家监察全面覆盖。第十五条规定了六类监察对象,而这六类人实际又分为两大类:一是行使公权力的公职人员。这些人具有公职人员的身份,日常工作内容就是行使公权力,因为具有稳定的公职人员身份而成为监察对象,如国家机关的公务人员。此类人员的公职人员身份与行使公权力紧密联系在一起。二是行使公权力的其他人员。这些人员成为监察对象并不是因为公职人员的身份,而是基于参与某种特定公共事务活动。如人民陪审员在参加合议庭开庭审理案件或开庭调解、参加案件评议时,属于行使公权力,在履行职务期间有腐败行为的,就属于国家工作人员腐败犯罪。

  根据刑法第九十三条规定,国家工作人员是指在国家机关中从事公务的人员。2003年《全国法院审理经济犯罪案件工作座谈会纪要》进一步解释,“从事公务,指代表国家机关、国有公司、企业事业单位、人民团体等履行组织、领导、监督、管理等职责。”因此,认定从事公务活动的国家工作人员,前提是其具有管理国家事务或者代表国家参与管理社会事务的职权。从这一意义上说,公职人员完全包含国家工作人员。

  公职人员未必都是国家工作人员。根据监察法规定,公职人员必须是依法履行公职的人员。公职人员履行公职的范围要比公务的范围广,因为公务活动的本质是与国家公共事务有关,而公职人员履行公职的范围则没有国家事务的限制。一些非国家性的社会性公共事务,如基层群众性自治组织内集体事务的管理,虽然不能称之为从事公务,但依法属于监察法中履行公职的范围。

  由于刑法中的“国家工作人员”均为“履行公职的人员”,而“履行公职的人员”未必全部是“国家工作人员”,监察对象一旦涉罪,就应该进一步甄别其在刑法中的具体身份,进而确定其涉嫌犯罪的具体罪名。例如,公职人员利用职务上的便利收受贿赂,就需要确定该公职人员是否属于从事公务的国家工作人员,进而确定其收受贿赂的行为是受贿罪还是非国家工作人员受贿罪。

  公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员在刑法上的主体身份。根据监察法释义和《国家监察委员会管辖规定(试行)》,前述单位中从事管理的人员主要有以下几类:1.本单位及其分支机构的领导班子成员,以及该单位及其分支机构中的国家工作人员,如公立医院院长、副院长等;2.本单位及其分支机构中层管理人员,如管理岗六级以上职员;3.本单位及其分支机构在管理、监督国有财产等重要岗位上工作的人员,如出纳、会计人员;4.临时从事与职权相联系的管理事务的人员。刑法第九十三条第二款规定,在事业单位和人民团体中从事公务的人员,以国家工作人员论。此处的“从事公务”主要表现为与职权相联系的公共事务以及监督、管理国有财产的职务活动。由此可见,上述公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的四类人员与刑法中关于国家工作人员的认定基本一致。如公立学校普通教师在参与学校招生工作过程中收受他人贿赂的,因招生工作属于管理活动,该普通教师在招生过程中的腐败行为就属于国家工作人员腐败犯罪。

  (作者:王多 单位:江西省纪委监委)
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