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海东市以案促改工作实践与思考
潘 锋 马大春
来源:青海省纪委监委网站 发布时间:2020年7月14日
  
  十九届中央纪委三次全会明确要求,坚持一案一总结,深化以案为鉴、以案促改,从正反两方面典型中汲取经验教训,筑牢思想防线,堵塞监管漏洞,深化标本兼治。以案促改,就是在须臾不放松惩治这一手的同时,以案发单位为重点,把查办的每一起案件尤其是重大腐败案件、窝案或行业性腐败案件,在案发地区、单位、行业的党员干部中进行警示教育,剖析腐败成因,查找制度漏洞,扎紧制度笼子,防止类似案件重复发生,构建一体推进不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制,强化查处一案、警示一片、规范一方的治本作用。今年以来,海东市纪委监委结合工作实际,创新工作思路,深化标本兼治,在以案促改方面进行了一系列有益探索和实践。

  一、背景情况

  近年来,面对海东依然严峻复杂的正风反腐形势,市委和市纪委监委坚持“两个责任”同时发力,持续强高压、零容忍,着力减存量、遏增量,相继查处了乐都交通局腐败案、民和水务局贪腐案、互助法院违纪违法案等一批在省内外有影响的重大案件,全市信访举报量实现6年连续上升后的整体回落,2018年同比回落25.6%,2019年上半年同比回落17.38%,全市正风反腐形势持续向好。但就整体情况来看,全市党风廉政建设和反腐败斗争形势依然严峻复杂,产生腐败现象的原因很多,既有党员干部个人的问题,也有党组织监督管理的问题,还有制度建设、政治生态等方面的因素,具体表现在:前“腐”后继多,一些县区和单位、个别领域和系统腐败问题接连不断,有的部门单位几任领导相继落马,多名班子成员重蹈覆辙;“一把手”腐败多,对“一把手”用权监督乏力,上级监督软、同级监督虚、下级监督难,导致违纪违法问题易发多发。2017以来市纪委查处的县处级以上领导干部中“一把手”占三分之一以上;窝案串案多,少数领导干部搞权钱交易,抱团腐败,乐都区交通局五任局长落马,涉案干部达35人,民和县水利局原局长马某某一案,涉及水利系统干部37人,互助县法院连续两任院长贪腐窝案,涉及多名干部职工和社会人员;官商勾结多,一些不法商人以利猎权、借权生利,一些干部自甘堕落、甘受“围猎”,大笔一挥造成巨额国有财产流入不法商人腰包。以上问题充分印证了习近平总书记关于反腐败斗争形势依然严峻复杂的重大科学论断,也警示我们必须深化标本兼治,逐步铲除腐败现象滋生蔓延的土壤。

  海东市委、市纪委监委始终站在增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”的政治高度,认真学习贯彻习近平总书记关于标本兼治重要论述,深刻领会中央纪委国家监委和省纪委监委对以案促改工作的部署要求,在学习和实践中深深体会到,只有用足用活用好案件资源,用身边事教育警示身边人,付出的惨痛代价才不会付诸东流。从2018年底开始,海东市全面部署开展以案促改工作,市委高度重视,专门印发《以乐都交通局腐败案为镜深入开展以案促改的实施方案》;市纪委监委把深化以案促改作为纪检监察机关“基层建设年”的重要内容,作为推动全市纪检监察工作高质量发展的有力抓手,印发《关于坚持标本兼治推进以案促改工作的指导意见》及其任务分工方案,细化分解任务,推动工作落实。

  二、主要做法

  海东市各级纪检监察机关和各级党组织坚持标本兼治、深化以案促改,积极探索、创新实践,在实践中形成了“六个一”工作格局,着力做实做细执纪审查“后半篇文章”,一体推进不敢腐、不能腐、不想腐,标本兼治落到实处,全面从严治党向纵深发展。海东市以案促改的经验做法被《中国纪检监察报》专题刊登。     

  (一)把脉问诊,认真开展案件剖析,完善了一套制度。市县纪委监委筛选了一批党的十八大以来查处的违纪违法案件,突出案件的典型性,把案件高发和窝案、串案、重复发案单位作为重中之重,深刻剖析案件发生的深层次原因,找出发案规律,深挖案件反映出的思想教育、监督制约、体制机制等方面的问题,有针对性地完善制度、强化监管,切实做到以查促教、以查促建、以查促管。结合纪检监察体制改革的深入推进,市纪委监委实施“1+X”制度体系建设,2019年以来建立健全和修改完善各项工作制度38项,搭建起了执纪执法制度体系的“四梁八柱”。在对查处案件进行深入分析的基础上,建立“一案三查”和“三报告一建议一机制”制度。实行“一案三查”,即一查违规违纪人员直接责任,二查发案单位主体责任,三查监督部门监督责任,通过“一案三查”,让违纪者受到惩处,使党组织自觉履行主体责任,倒逼监督部门履行监督责任;落实“三报告一建议一机制”制度,即办结一起案件形成一份《案件剖析报告》,撰写一份《案件总结报告》,编制一份《依纪依法安全办案报告》,下发一份《整改建议书》,督促发案单位建立整改台账,列出权力清单,绘制权力运行图,全面规范权力运行,形成一套务实管用的制度体系。2018年以来,全市共剖析案例152起,下发整改建议书174份,制定整改措施467条,建立完善相关制度108项。在深化以案促改过程中,有针对性地督促乐都、互助等县区和市交通局、教育局等部门建章立制,整改问题。深刻汲取乐都交通局系列贪腐案教训,在全市范围内交流调整重要岗位负责人35人。市纪委监委针对扶贫领域和村干部腐败和作风问题,畅通信访渠道,2019年共受理问题线索367件并全部办结,给予党纪政务处分178人次,组织处理185人次。针对监督检查中发现的部分单位私设“小金库”问题,市纪委监委向市财政局、市审计局等下发《监察建议书》,督促其认真履行监管责任,切实做好问题整改和制度建设,有效做到以案立规、以案促建。

  (二)以案警示,形成强大共振效应,教育了一片干部。坚持以“案”为基础,以“促”为抓手,以“改”为目标,着力以案“施教”。全市纪检监察机关聚焦脱贫攻坚、作风建设、扫黑除恶、生态环保等重点领域,精选典型案例,以案明纪、以案警示,把以教育、警示、整改伸到基层一线,实现了以案促改工作横向到边纵向到底。强化宣传教育,在扶贫领域腐败和作风问题专项治理中,市县乡三级党委、纪委主要领导和分管领导下乡调研1320人次,深入基层了解情况,协调解决问题。印发《护航脱贫攻坚——青海省扶贫领域违纪违法典型案例启示录》1500张,编发《海东市扫黑除恶专项斗争监督执纪问责应知应会手册》3500册、《海东市扫黑除恶专项斗争监督执纪问责举报指南》4000册,张贴宣传海报5000张,组织召开扶贫领域警示教育大会243场次,2.9万人次党员干部接受党纪法规教育。强化警示教育,2018年以来,全市共筛选典型案例43件,开展警示教育35场,接受警示教育18365人次。通报了乐都交通局腐败案、民和水务局贪腐案、互助法院违纪违法案等一批有影响的重大案件。持续开展“以案促改警示教育进法庭”活动,组织办案人员和党员干部到腐败案件庭审现场,1580人次接受警示教育,进一步增强了广大党员干部的法纪意识和底线思维。

  (三)标本兼治,惩前毖后治病救人,形成了一种导向。认真履行监督第一职责,抓早抓小,惩前毖后,强化纪律监督、监察监督、派驻监督和巡察监督,形成了立体式、全方位的监督格局。创新思路、扎实工作,推进 “基层建设年”各项工作,成功承办全省纪检监察机关“基层建设年”工作推进会,形成了派驻监督“1+8+2”制度体系和“一统二联三书四谈五必查”工作法,使派驻监督“探头”作用得到更加有效发挥。全面深化县乡镇纪委高层次高水平“三转”工作,在全市推广联合办案、交叉检查等经验和做法,全市乡镇纪委办案率从2016年的69%提升到2019年的96%,监督执纪能力不断提升,涉及群众切身利益的问题有效解决在了群众身边。在民和县召开实践“四种形态”推进会,有效促进了基层党组织实践运用“四种形态”。2018年以来,全市各级纪检监察机关共运用“四种形态”处理2248人次,四种形态分别为1612人次、449人次、122人次、66人次,占比分别为73.1%、19%、4.7%、3.1%。市县乡三级纪委对存在苗头性、倾向性及轻微问题的1056名干部进行了谈话提醒,全市卫生系统医药“回扣”案和乐都交通局腐败案中近百名党员干部主动上交了收受的礼金和违纪款项,一大批党员干部得到了教育和挽救,以案促改的政治效果、法纪效果和社会效果得到了有机统一、有效彰显。

  (四)容错纠错,激发干事创业热情,释放了一种信号。市纪委监委制定出台关于建立健全党员干部容错纠错机制的实施办法,建立边界“清”、程序“严”、运行“活”的容错纠错机制,明确改革探索、项目推进、应急处置、矛盾化解中可容错的情形,针对党员干部在改革创新、履职担当过程中出现失误,本应予以问责追究,但无主观故意,能主动纠错,按照规定程序,对其从轻、减轻或者免除相关责任。2018年以来,启动容错纠错机制14次,涉及干部21人次,其中县处级干部13人。在处理互助县高寨镇征地拆迁工作、民和县水务局项目实施、平安区政府违规借用地方债券等相关问题时,对涉及的7名领导干部进行了容错纠错;对市商务局6名领导干部的失职错误,根据责任区分及认错悔过情况进行了从轻处理。同时,制定下发《关于查处诬告陷害信访举报为干部澄清正名的实施办法》,坚决打击诬告陷害行为,及时消除不实反映对被举报党员干部造成的不良影响和心理负担,使其卸下包袱,消除顾虑,积极工作,释放了保护干事者、支持担当者的强烈信号。

  (五)回访教育,着力唤醒入党初心,挽救了一批同志。强化党纪政务处分执行工作,加强监督检查,对全市2016年以来处分决定执行情况进行全面核查,发现纪律处分送达、执行、解除等方面的问题9个方面27条,并全部整改完成。坚持惩前毖后、治病救人方针,制定实施《关于对受处分处理党员干部和监察对象回访教育的实施办法》,建立受处分人员回访教育常态化机制,认真做好受处分党干部的回访教育工作。通过回访教育对受处理人员情感上交心、工作上关心、生活上用心,唤醒入党初心,使其放下包袱、轻装前进,以积极健康的心态投入新的工作和生活当中。坚持对违纪干部不抛弃、不放弃,不一处了之、弃之不管、弃之不用,对认真总结教训、思想转变明显、工作态度端正的干部,在充分征求本人意愿的基基础上,积极与组织部门协调考察,促其再上岗或安排到新的岗位进行锻炼。2018年以来,市县两级共对85名受处分干部进行了回访教育,9名干部在解除处分后得到了提拔任用。

  (六)刀刃向内,加强纪检干部监管,打造了一支铁军。坚持教育引导先行,突出警示教育、案件通报,达到以案促教的目的。组织全体干部学习省纪委关于纪检干部赵子亮严重违纪违法问题的通报,在全市纪检监察系统通报了乐都区芦花乡纪委违反工作纪律的典型案例。开展监督回访,制定干部监督回访暂行办法,查访干部在履行日常监督、执纪调查、问责处置职责中秉公执纪、清正廉洁、担当作为情况,建立干部打听案情、过问案件、说情干预登记备案台账,为机关31名科级干部及重要岗位工作人员建立了个人廉政档案。组织内部督查,市纪委监委对“两区四县”纪检监察机关干部监督管理工作进行了检查,对发现的3个方面24项问题进行了现场反馈,限期整改。严肃案件查办,2018年以来,全市纪检监察机关查处违规违纪纪检监察干部12人次,给予党纪处分7人次,政务处分2人次,组织处理3人次,达到了惩处极少数、教育大多数,使纪检监察干部政治思想、纪律作风、业务水平全面过硬的目的。   

  三、问题困难

  海东市在深化标本兼治、推进以案促改中也出现了一些问题,遇到了不少困难,主要表现在:

  思想站位不高。一是一些非发案单位认识站位不高。个别非发案单位不能站在标本兼治、全面从严治党向纵深发展、净化政治生态的高度来认识以案促改的重要性,习惯于简单地传达,以文件落实文件,没有形成有效机制。二是个别党员有“看客”心理。个别党员干部对以案促改重要性认识不足,在推动以案促改制度化常态化上积极性不高,工作落实存在“交差”现象。调研发现,这种现象主要表现在乡镇等基层单位的极少数党员干部身上,尤其是在没有出现过典型案例的单位中。三是对以案促改制度化常态化认识不到位。少数单位和党员干部错误认为以案促改只是阶段性工作,对“有力削减存量、有效遏制增量,保持战略定力,持续强化不敢腐的震慑,扎牢不能腐的笼子,增强不想腐的自觉”没有深层次认识,存在“歇歇脚、松松劲”的错误思想。

  工作存在死角。一是“表面文章”现象。部分县区和单位对工作只安排,不检查,对基层单位和乡镇纪委以案促改工作开展情况不清楚、不掌握。而一些基层单位和乡镇纪委开展工作,仅停留在发文上,没有实际行动和工作措施。二是“过关应付”心理。个别单位以案促改工作仅限于落实上级检查要求,有的只抓了一些典型案例,并没有从“查处一案、整改一方”角度深入组织案例剖析,检查督促抓得不实,试图应付了事。三是“避重就轻”问题。有的党员干部在剖析问题和约谈提醒时避重就轻,避实就虚;有的党员干部查摆廉政风险点不能结合典型案例和工作动态,自我剖析没有触及思想、触及灵魂。

  整改效果不足。从各县区情况来看,一些乡镇和基层单位针对具体案例查找问题、分析原因、提出建议等没有落在纸面上,存在“口头通知”“口头汇报”现象,影响了以案促改工作的严肃性、可行性和实效性。一些基层纪检监察机关注重审查调查,而在以案促改工作上投入力量有限,有的对发案单位提出意见建议后,只要求发案单位提交整改落实情况报告,缺乏后续跟踪、监督落实和效果评估。

  四、经验启示 

  海东市深化以案促改中主要有四点认识和体会:

  案是基础,必须紧抓惩治这一手不放松。深化标本兼治,首先要用好治标利器,没有惩的高压震慑,就没有治的成效。开展以案促改,必须重视办案,有案不查,纪律就形同虚设,就会导致教育没人听、制度没人守、问题没人管,难以走出“前腐”后继的怪圈。海东市各级部门突出典型性,认真筛选典型案件,用身边事教育身边人,触及灵魂、净化心灵,不断筑牢了党员干部拒腐防变的思想防线,夯实了以案促改的基础。

  教是重点,必须充分用好案例“活教材”。惩前是为了毖后,不能搞不教而诛。海东市各级纪检监察机关在查结案件后不把案件压在“箱底”,而是做成“活教材”,以案为鉴、警钟长鸣,给更多的党员干部打“预防针”,防止成为“案中人”。同时防止把以案促改简单等同于警示教育,防止选用案例“移花接木”、查摆问题“隔靴搔痒”、制定措施“大而化之”,以案促改初步形成了常态、取得了长效。

  促是关键,必须打通监督检查、审查调查、教育整改等环节。海东市纪委监委坚持惩中治、治中惩,在监督、立案、审查、审理、宣传等环节同部署、同推进,聚焦用好案例、教育警示、查摆剖析、解决问题、完善制度“五个关键环节”,延伸审查调查工作链条,把治标成果转化为治本成效。同时,坚持责任导向,市委统一领导,加强各有关部门的协作配合,在压实任务、协同作战上形成了合力,奏响了“共鸣曲”。

  改是目的,必须着力营造良好政治生态。全市各级纪检监察机关在推进以案促改、深化标本兼治、一体推进“三不”上聚焦聚力,坚持联动思维,在推进“不敢”时注重挖掘“不能”和“不想”的功能,在推进“不能”时注重吸收“不敢”和“不想”的有效做法,在推进“不想”时注重发挥“不敢”的威慑和“不能”的约束,做到三者并重不偏废、协同不脱节、贯通不割裂、具体不抽象。

  五、对策建议

  (一)抓典型,在精准选案上再用心。“以案促改”,核心在案,案是基础。要高度重视案例资源的挖掘利用,从各个方面、各个层次进行精准选取。就海东市而言,近年来查处的基层干部违纪违法案件范围广、数量多,要把案件高发和窝案、串案、重复发案的单位和系统作为标靶,市纪委监委要重点选取工程建设、项目审批、选人用人等关键环节发生的典型案件,县乡纪委要重点选取脱贫攻坚等事关群众切身利益领域发生的典型案件,市直单位、市管国企和学校要选取具有审批权、执法权、人事权、资金分配权等关键岗位发生的典型案件。案发县区或单位领导班子及其成员要对照典型案例,深刻反思自身存在的问题,剖析根源,制定落实整改措施,防止类似案件重复发生,强化查处一案、警示一片、规范一方的治本作用。选取案例既精选正面示范引领案例,促进固本培元又精选反面警示教育案例,强化震慑高压;既精选本系统、本行业的同性质案例,又精选本地区、本单位的身边案例,充分发挥“身边事教育身边人”功效;既精选腐败案件源头的行贿人违纪违法案例,又精选案件末端受贿人乱纪犯罪案例,还要精选没有当好监督者和监管者受处分案例,确保案例全面覆盖、全员覆盖。

  (二)抓剖析,在警示教育上再用力。以案促改,必须在“促”字上下功夫,在查摆剖析上做文章。一是深入剖析。从案件的源头和末端,从案件的正面和反面,在深入剖析中找出发案特点、发案规律和发案原因,筑牢思想防线,堵塞监管漏洞。通过对典型案例剖析出的问题和原因,促进同领域内同类案件得到精准查处,通过案件严肃查办准确处分,给党员干部带来“不敢腐”的心理震慑。全市各级纪检监察机关和案发单位要通过撰写剖析材料、采写纪实通讯、编印忏悔录、拍摄警示教育片等形式,揭露腐败问题和腐败现象,教育警示党员干部干净用权、清白做官。二是强化警示。要从查办的违纪违法案例里吸取教训,引以为戒、警钟长鸣,“以身边事警示身边人”。 警示教育要突出震慑性,案发单位要召开警示教育大会,通报案情、宣读处分决定、纪检监察建议书和忏悔录,反面典型现身说法;党组织主要负责人讲话,领导班子成员和重要岗位人员表态发言;组织广大党员干部参观廉政教育基地,真正使教育警示触及灵魂、震撼心灵。三是综合施治。针对典型个案,进行剖析倒查,形成案件剖析报告,找出问题症结及监管漏洞;针对共性岗位,查找发案规律,研究监督制约措施;针对重点领域和部门,通过案件倒查,划清责任,找准症结,对权力进行科学分解和配置,规范权力运行;针对管党治党责任落实问题,从党的领导弱化、党的建设缺失、全面从严治党不力等方面深挖根源。

  (三)抓规范,在建章立制上再增强。建章立制是以案促改的关键环节。要围绕问题找漏洞,针对漏洞建制度。坚持问题导向,找准问题症结、监管漏洞和廉政风险点,针对落实责任方面存在的突出问题及成因,强化对干部的教育管理监督;围绕剖析个案找出的症结和漏洞,围绕发案岗位的共性特征,研究监督制约措施;围绕重点环节和部门,对权力进行科学配置,规范权力运行,强化监督制约。针对案件暴露出来的问题,围绕授权、用权、制权等环节,查漏补缺、建章立制。针对制度不健全和执行不力等问题,对现有制度全面审查、评估和清理,根据法规制度、有关职责权限的变更以及实际需要,动态调整权力清单、责任清单和负面清单,编制修订权力运行流程图,推动相关制度的完善和创新,提高制度的执行力和约束力,形成靠制度管权、管事、管人的长效机制。

  (四)抓关键,在整改实效上再提高。以案促改,目标在改,效果要实。要抓好以上率下,紧紧抓住党员领导干部这个“关键少数”,通过开展以案促改,督促其模范遵守党章党规党纪,带头剖析典型案件,带头查找岗位风险,带头制定整改措施,带头整改突出问题,一级带一级,层层抓落实,确保以案促改各项要求不折不扣落到实处。要抓好重点领域,聚焦脱贫攻坚、扫黑除恶、生态环保等重点任务,围绕土地出让、建设规划、招标投标、项目审批、资金拨付等重点环节,紧盯具有审批权、执法权、人事权、资金分配权等关键岗位,深化以案促改。对所有查找出的问题症结和制度漏洞,要逐项建立整改台账,逐项明确责任人、整改措施和整改时限,做到一人一账、一人一档,能够立即整改的,要立即整改,确保短期内取得成效;需要逐步解决的,要制定计划,明确时限、跟踪问效。通过实行销号制度,整改一个,销号一个,问题不整改的决不销号,整改不彻底的决不销号,纠而复发的决不销号。要强化对整改效果的跟踪督查,通过座谈了解、民意测评、实地查看等方式及时对整改情况作出综合评价。对失职失责、敷衍应付、执行不力的,严肃追究责任。

  (五)抓长效,在实现常态化上再推进。要进一步巩固强化海东市形成的“党委统一领导、纪委主导推进、部门协调配合、案发单位具体落实”的领导体制和工作机制,为一体推进不敢腐、不能腐、不想腐提供制度保障。一要扛稳抓牢党委主体责任。要以市委出台的《关于推进以案促改制度化常态化的意见》为总抓手,把以案促改纳入纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视巡察监督的重要内容;组织召开全市深化以案促改警示教育大会,通报相关案件。二要切实履行纪委监委监督责任。按照市纪委监委印发的《关于推进以案促改制度化常态化的实施意见》及其任务分工方案,定期不定期召开全市纪检监察系统和省管国有企业、金融机构、高等院校等以案促改警示教育大会,通报典型案例,用身边事教育身边人。三要压实案发单位具体落实责任。督促案发单位党组织切实履行主体责任,党委(党组)书记落实第一责任人责任,带头接受教育、带头剖析原因、带头整改落实,做到原因分析不透彻不放过、问题找不准不放过、整改措施不过硬不放过、成效不显著不放过,形成以案促改长效化、常态化。

  (六)抓延伸,在多层次全覆盖上再拓展。以案促改的生命力在于点上着力、面上拓展,不断从案发单位向关联单位、系统领域、市县乡全域延伸,从而实现一体推进不敢腐、不能腐、不想腐综合效应的相统一、最大化。一是向涉案单位、关联单位拓展延伸。坚持“案发单位是重点,涉案单位、关联单位同样受教育”,以点带面、点面结合、协同推进。互助县法院系列违纪违法案发生后,市法院组织全市法院系统干部召开警示教育大会,让成某现身说法,教育全市法院干部以案为鉴、筑牢防线,就是一个很好的例子。二是向市属学校、国有企事业单位拓展延伸。市教育局选取涉及资金管理、基建工程等方面6起违纪违法典型案例,在全市教育系统深入开展以案促改,取得较好效果。市纪委监委派驻第五纪检监察组实施“三清三报三强化”监督法,指导市城投公司建立了廉政教育“一厅两廊三室”,为国有企业开展以案促改工作提供了可推广、可复制的成功路径。三是向基层单位、乡镇村居拓展延伸。结合扶贫领域腐败和作风问题专项治理,深入开展以案促改,加强基层党风廉政建设,增强人民群众获得感、幸福感、安全感。要抓好拓展延伸,在抓好党政机关以案促改工作的同时,推进向农村基层延伸,在各个领域筛选一批典型案例,剖析案发原因,查找问题根源,提出整改对策,开展警示教育,让所有行使公权力的公职人员知敬畏、存戒惧、守底线。

   
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