监察法第三十一条、三十二条确立了职务犯罪监察调查中的提出从宽处罚建议制度，它是针对涉嫌职务犯罪的被调查人有主动认罪认罚情形，或者涉嫌职务违法犯罪的涉案人员有揭发立功情形的，监察机关可以提出从宽处罚建议的法律制度，是集实体法与程序法于一体、跨监察和司法领域的综合性法律制度。准确适用提出从宽处罚建议制度，既有利于监察机关履行调查职务违法犯罪的法定职责，又可促进监察法与刑事诉讼法的有效衔接。
准确把握提出从宽处罚建议制度的基本内涵
首先要准确把握“认罪”“认罚”的含义。对“认罪”“认罚”应从被调查人的主观和客观两个方面把握。在主观方面，表现为被调查人能够认识到自己的行为违反了法律规定，愿意接受法律制裁，并对自己的所作所为感到后悔，表现出了被调查人改恶向善的意愿。在客观方面，表现为被调查人自动投案、真诚悔罪悔过，积极配合调查工作，如实供述监察机关还未掌握的违法犯罪行为，积极退赃、减少损失等行为。
其次要准确把握几种法定表现。对被调查人适用提出从宽处罚建议制度需要满足下列情形之一：（一）自动投案，真诚悔罪悔过的；（二）积极配合调查工作，如实供述监察机关还未掌握的违法犯罪行为的；（三）积极退赃，减少损失的；（四）具有重大立功表现或者案件涉及国家重大利益等情形的。对涉案人员适用提出从宽处罚建议制度要满足下列情形之一：（一）揭发有关被调查人职务违法犯罪行为，查证属实的；（二）提供重要线索，有助于调查其他案件的。
再次要准确把握“从宽”。“从宽”包括从轻处罚、减轻处罚、免除处罚。从轻处罚是指在法定刑的幅度内适用相对较轻刑种或者处以较短的刑期。减轻处罚是指在法定刑最低刑以下判处刑罚。免除处罚是指虽已构成犯罪，但由于某些原因不判处刑罚。
最后要准确把握提出从宽处罚建议制度与认罪认罚从宽制度的联系与区别。二者都对被调查人、犯罪嫌疑人认罪认罚给予从宽处罚，具有密切联系，这也是监察法与刑事诉讼法需要实现有效衔接的重要内容。但二者在适用条件上又有较大差异，监察法中提出从宽处罚建议制度的适用条件严于刑事诉讼法相关规定，主要表现在三个方面：一是在审批程序上，需经本级监察机关领导人员集体研究决定和报上一级监察机关批准；二是在适用条件上，要求满足“认罪+认罚+特定情形”三个条件；三是在处置权限上，对于被调查人有重大立功表现或者案件涉及国家重大利益等情形的，监察机关仅有提出从宽处罚建议权，无启动撤案程序的权力。
准确适用提出从宽处罚建议制度的实现路径
一是准确理解提出从宽处罚建议制度的定位。从宽处罚建议可视为对被调查人职务犯罪事实作出的初步判断，体现了监察机关的意见。一般情形下，监察机关对个案事实了解得最早、最直观、最深入，其提出的从宽处罚建议对后续量刑建议和司法判决具有影响力。
二是准确行使监察机关的权限。在被调查人主动认罪认罚或涉案人员揭发立功后，监察机关可以根据全案情况进行综合判断，决定是否提出从宽处罚建议。从制度设计的目的来看，通常情况下应对主动认罪认罚的被调查人和揭发立功的涉案人员提出从宽处罚建议，但如果其犯罪情节特别恶劣、犯罪后果特别严重、人民群众反映特别强烈，也不必然提出从宽处罚建议。此外，监察机关在提出从宽处罚建议时要注意“度”的把握，可以提出原则性的从宽建议，如可以适用从轻或者减轻处罚，但不宜提出精确的刑罚种类、刑罚幅度或者具体刑罚以及执行方式等。这不同于检察机关可以提出精准的或有幅度的量刑建议。
三是准确把握提出从宽处罚建议制度的程序要求。无论是对被调查人还是对涉案人员，提出从宽处罚建议制度都适用相同的程序。即经承办案件的监察机关领导人员集体研究，并报上一级监察机关批准，在移送检察机关时提出从宽处罚的建议。实践中，若因留置期限即将届满，在上一级监察机关批准从宽处罚建议之前先行移送审查起诉的，也可以在上一级监察机关批准后另行向检察机关提出从宽处罚建议。在具体操作程序上，由承办案件的审查调查部门在调查终结、移送审理时提出从宽处罚建议，经审理认为符合条件的，提请所在监察机关委务会议审议，同意的由案件审理部门办理报批手续，以所在监察机关的名义向上一级监察机关请示。上一级监察机关监督检查部门从实体和程序两方面对请示进行实质性审查，并征求本单位案件审理部门的意见，必要时征求本单位相关审查调查部门的意见。同意下一级监察机关从宽处罚建议的，应当经本单位主要负责人审批后，以联系的监督检查部门的名义书面函复下一级监察机关。
四是准确适用从宽处罚建议的载体。从宽处罚建议应当以监察机关的名义作出，且采用书面形式。在具体载体上，一般在起诉意见书中一并表述，并附相关证据材料，说明理由和依据。
（作者：王霑 单位：西南政法大学） |